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这种低层次性主要体现在宪法规范的缺失、法律规范的碎片化和低位阶性、制度化范围的局部性，以及事实行动的制度外溢等诸方面。

行政紧急处置权的运行原则可以体现出刚性权力的属性。这就是非常典型的对公民科以新义务的规定。

我们可以认为，行政紧急处置权是突发事件应对状态下国家权力的重新整合，不受平常时期法制的约束，是一种超越常态权力的非常态权力。例如，英国思想家洛克曾这样阐述道：在某些情况下，法律本身应该让位于执行权，……因为有可能发生许多偶然的事情，在那些情况下严格呆板地执行法律反会有害。《突发事件应对法》在制度设计中有以下两个规定：其一，规定了突发事件的四大种类，并规定行政主体在行使紧急处置权时只能在其所规定的这四类突发事件中适用，从而避免了行政紧急处置权对公民自由的不必要侵扰。但在突发事件应急状态下，由于突发事件具有很强的破坏性，越早消除突发事件和结束应急状态就越能降低其负面影响，因此效率就成了压倒公正的价值取向。例如，当外敌入侵的时候，当发生叛乱或不法暴乱的时候，当自然灾害的发生需要通过某种有效手段并采取迅捷行动予以救治的时候，我们就必须把这类强制进行组织的权力赋予某人，而这类权力在正常情况下则是任何人都不得享有的。

{9}卢梭在《社会契约论》中讨论独裁制时也指出，在涉及国家生死存亡的时候，人们应当停止法律的神圣权力。摘要: 行政紧急处置权是由行政主体所行使的一种超越常规法律界线的特殊行政权力，它涉及到对权利、利益、秩序等元素的保障，对效率、公正、自由等价值的选择。因为后者所针对的是一个并非现实独立的、专门的立法主体—区域立法主体，而该主体包含着两个或两个以上的地方立法主体，有时还由地方立法和中央立法主体所组成，其相互之间自然需要协调。

正如伯尔曼所总结的，无论在哪里，综合—二元论的克服—都是开启新型思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。第三，地方立法权配置失衡，变通立法容易引发中央与地方立法冲突。四是区域立法协调机制。换言之，区域立法所遵循的法制统一是指不同立法主体制定的法文件应保持内在的和谐性，遵循相同政治原则、经济规律和法治精神等。

以区域立法为视角观察，当前我国中央与地方立法关系存在许多问题，如中央立法过于集权却未形成足够的权威、地方立法权配置失衡以及中央与地方立法权运作缺乏完善的协调机制。在这个时代里面，‘非此即彼让位于‘亦此亦彼，。

但若以区域立法为视角，即根据区域立法的定位和构成要素来观察，我们会更为清晰地发现中央与地方立法关系所存在的问题，并了解这些问题背后的深层次原因。最后，区域立法的一个基本价值取向为充分地吸收并保障社会公众参与立法，以更好地实现立法的民主化以及区域社会发展的自主性与多样性。{10}第二，中央立法虽然集权，但实际上并不真正拥有足够的权威和支配性权力。（二）区域立法的构成要素区域立法尽管有着自己独特的属性和价值，但在我国《宪法》、《立法法》以及其他相关法律中并没有关于区域立法的规定，所以区域立法在我国尚无法脱离中央与地方立法关系的范畴而独立存在，或者说至少在当前我国的立法体制下，区域立法仍然需要依托于地方立法，并在不同的地方立法主体之间以及地方立法与中央立法主体之间进行协调的基础上来构建和完善自己的理论和制度体系。

【参考文献】{1}金太军，赵晖．中央与地方政府关系建构与调谐[M]．广州：广东人民出版社，2005. 2.{2}汪全胜．制度设计与立法公正[M]．济南：山东人民出版社，2005. 38.{3}封丽霞．中央与地方立法关系法治化研究[M]．北京：北京大学出版社，2008.{4}刘隆亨．应当加紧制定《西部开发促进法》[A]．刘隆亨．中国区域开发的法制理论与实践[C]．北京：北京大学出版社，2006. 5.{5}沈德理．中国非均衡格局中的区域发展[M]．北京：中国社会科学出版社，2007. 28.{6}周旺生．立法学[M]．北京：法律出版社，2004.{7}丁祖年．关于我国地区间立法协作问题的几点思考[J]．人大研究，2008,(1):36.{8}戚渊．论立法权[M]．北京：中国法制出版社，2002.19,21.{9}石佑启、杨治坤．试论中部地区法制协调机制的构建[J]．江汉论坛，2007,(11):42.{10}张春生．中华人民共和国立法法释义[M]．北京：法律出版社，2008. 195.{11}汪全胜、于兆波．论立法变通权[J].浙江省政法管理干部学院学报，2000,(4):3.{12}汪全胜．试论授权立法及其限制[J]．淮北煤师院学报（哲学社会科学版）,2000,(1):47.{13}陈丹．我国区域法制协调发展的若干宪法问题思考[J]．云南大学学报（法学版）,2008,(4):17.{14}徐向华．中国立法关系论[M]．杭州：浙江人民出版社，1999. 7.{15}[美]哈罗德·J．伯尔曼．法律与宗教[M]．梁治平．北京：中国政法大学出版社，2003. 8.{16}文正邦、付子堂．区域法治建构论—西部开发法治研究[M]．北京：法律出版社，2006. 133.{17}马克思恩格斯选集（第4卷）[M]．北京：人民出版社，1995. 702.{18}江国华．立法：理想与变革[M]．济南：山东人民出版社，2007.354.{19}苗连营．立法程序论[M]．北京：中国检察出版社，2001. 48.{20}曾祥瑞．新日本地方自治制度研究[M]．北京：中国法制出版社，2005.41. 进入专题： 区域立法 中央立法 地方立法 。二看是否对立法活动起实质性作用。立法民主是民主政治的必然产物，其实质就是立法价值取向上‘人民本位或‘权利本位，是立法决策事务中人民的自治{18}。当前我国无论制度设计还是理论认知，基本上都将中央和地方立法权力的划分作为立法体制最重要的组成部分，如汪全胜教授认为，完善我国的立法体制，最为重要的就是完善我国中央与地方的立法权力资源的配置，发挥中央与地方立法权力资源的最大效益。

所以，区域立法的基础是地方立法，其目的在于更好地促进地方的自主发展和区域内的协调发展。而程序参与原则正是立法民主化的基本要求之一，而民主化的立法体制应该更有利于充分调动中央和地方立法的积极性，使各自发挥更大的作用。

立法民主化的一个重要目标是改变中央立法集权，赋予地方充分的立法自主权。2．区域立法程序更加注重立法的开放性，即更加强调社会公众尤其是区域内的民众和民间团体的参与。

最后，区域立法的内容或调整事项不限于区域经济立法，还应包括自然环境、社会保障、文化活动和其他社会生活等在内的各个方面，甚至还可就与区域地方治理有关的政治活动进行立法。{1}如果从区域立法的视角来观察中央与地方立法的关系，我们会更为清晰地发现其中所存在的问题。同时，正如有学者指出的那样，中央与地方立法，在很大程度上是通过国务院及其各职能部门立法与地方立法形成直接关联。{12}另一方面，不享有立法变通权的地方立法主体有时会因感觉没有足够的立法自主性而要么缺乏应有的主动性和积极性，要么过于强调地方的特殊性，陷入偏狭的地方主义。所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。如果说中央与地方这种立法权限的划分是维护我国单一制国家结构下法制统一的必然要求，那么在立法事项的规定上则明显反映了我国中央立法的高度集权。

并且区域立法的起草、法律案的提出以及表决通过等程序性的立法活动都需要通过相应的协调机制才能保障区域立法的制定和完善。3．遵循上位法优于下位法的原则，即区域立法同样遵守中央立法主体制定的法律法规，与其相抵触者优先适用中央立法，并且还通过法律备案和司法审查等机制来实现中央立法主体对区域立法的监督，其目的在于更好地维护中央立法的权威。

即法制统一并非要求立法权集中行使或者将国家立法权限定在制定法律的权限范围内，而是恩格斯曾经指出的那种统一，即在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅是它的表现，而且必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现{17}。4．当区域立法主体为中央立法机关时，立法过程中要求中央立法主体同区域内所涉及的各地方立法主体进行充分的沟通和协商，并尊重和吸收其立法意见和建议，这也是此类区域立法的必经程序。

就区域立法的构成而言，虽然现实社会中并不存在独立的或法定的区域立法机关、立法权力和立法程序，但理论上区域立法主要包括以下四个要素：一是区域立法主体。因为立法变通权是以授权立法为前提，{11}而当前我国授权立法主体、授权对象非常混乱，凡是享有立法权的主体都可以成为授权主体，而且缺乏明确的授权标准以及对授权目的、内容、范围和程序等的限制，从而造成立法权混乱和法制的混乱。

由于区域立法内生于中央与地方立法关系范畴，因此其存在的合理性便首先指向如何调谐中央与地方立法关系，完善我国的立法体制，为区域发展提供更为系统有效的法制保障。而地方立法主体根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。戚渊教授认为，从广义上理解，立法权是指所有的行使立法的权力，即所有创制、认可、修改、废止法规范和法规则的权力，从狭义上理解，立法权是指立法机关（议会或其他代议机构）行使的创制、认可、修改或废止法规范的权力。所有参与立法的主体所在的行政区划即是本文所称的区域，当前在我国主要指省级和较大市级等具有地方立法权的行政区划。

{3}（22）我国中央与地方立法关系自建国以来几经变迁，但随着1982年《宪法》和2000年《立法法》的颁行，现已逐步建立起了相对完善的以中央与地方立法权限划分为核心内容的立法体制。有学者曾指出，区域的意义在于它以地理单元为载体负担、记载着人类经济社会前行的历史，反映着其内部及其外部的种种关系的成长和变化场景。

本文认为，区域立法的这种调谐作用主要表现为以下三个方面：首先，区域立法的出现从逻辑上改变了以往将中央与地方立法置于集权与分权两难之境的思维模式。新的时代将是一个‘综合的时代。

{3}（13）区域立法正是这种新的思维模式的体现，具有理论上的创新性和实践中的可行性。如有学者在论及中央与地方立法关系时，曾不无深刻地忧虑道：中央立法在极大的弹性和极小的张力之间的跳跃，地方立法在‘无所顾忌的冲撞与‘束手无策的乖巧之间沉浮，表明我国至今仍未形成科学而富有实效的中央和地方立法权力关系。

实际上，由于中央立法几乎涵盖了国家和社会生活的所有领域，地方立法罕有独立的调整事项，因此建立系统的中央与地方立法协调机制或整合制度是非常必要的。区域立法对于调谐我国中央与地方立法关系有着特殊而重要的意义。由此可见，区域立法在解决中央与地方立法关系存在的问题方面具有不可替代的作用。这样一来，区域立法便有机地融合了中央与地方立法主体的功能，避免因二者各行其是而可能产生冲突立法的同时也发挥出了合力效应。

区域立法有时也称为区域协作立法，而关于区域立法主体，有学者认为，在实行单一制的国家，不同层级立法主体之间应当是服从与被服从、监督与被监督的关系，不需要也不应当存在实体上的立法协作，因此，实体上的立法协作的主要形式，应当是不同地区立法主体或其工作机构之间的协作。与中央立法相比，地方立法显然更有利于实现社会民众对立法的参与，而区域立法在整合地方立法的基础上更加注重贯彻程序参与原则，即保障那些权益可能受到立法结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与立法过程，并对立法结果的形成发挥有效的影响和作用{19}。

本文将区域立法限定为在我国政权管辖范围内的关于跨行政区划事项的立法。二、区域立法视角下中央与地方立法关系存在的问题无论是定位还是构成要素，当前我国的区域立法都无法摆脱中央和地方立法关系的逻辑框架。

此外，当前城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置，{6}（217）根据我国《立法法》规定，只有较大的市才享有地方立法权，其他的市（主要指通常所说的地级市）无权制定地方性法规或规章，但现实中许多不享有地方立法权的城市通过制定规定、章程等方式实际上行使着立法权，这显然在很大程度上挑战或冲击了我国《立法法》所构建的立法体制。2．区域立法要求在法制统一原则指导下明晰中央与地方的立法权限，重新定位二者的关系。